전한(前漢) 시기에 재정 경제에 밝았던 어사대부 조착(조錯)이라는 인물이 있었다. 
 
그는 그 당시 흉노족이 자주 북방을 침략하여 끊임없는 곡식 약탈을 자행하는 현실을 직시하고 변방의 부족한 곡식 문제를 해결할 수 있는 묘책을 내놓았다. 

그가 상소한 글은“논귀속소(論貴粟疏;곡식의 귀함을 논의한 상소문)”라는 것으로서 여기에 보면 백성들이 농사 짓느라고 얼마나 고통에 시달렸는지를 기록하고 있다. 

즉 대략 다섯 가족인 농가에서 부역에 나가야 하는 사람이 두 사람이나 되어 춘하추동 쉴 날이 없다는 것이다. 여기에 관청에서는 세금을 제멋대로 매기자 개인적으로는 조문도 가야 하고 아이들을 길러야 하는 일이 한두 가지가 아니라는 것이다. 

그리고 조착은 이렇게 썼다. 

"홍수와 가뭄을 당하여 갑자기 세금을 징수하고 부역을 동원하니, 세금과 부역의 시기가 정해지지 않은 것은 아침에 영을 내리고 저녁에 고치는 결과를 초래하게 되는 것입니다." 

즉 법령을 지나치게 자주 바꿔서는 안 된다는 것이다. 그러나 조착의 이러한 노력은 결국 귀족들이 시기를 사서 죽임을 당하고 말았다. 조령모개는 갈팡질팡하는 행정 업무를 꼬집어 말할 때 쓰는 성어다. 

朝 조정 조, 令 이름 명, 暮 저자 시, 改 이로울 리.